Das EZB-Urteil des Bundesverfassungsgerichts nutzt wenigen, am wenigsten dem Gericht selbst. Dabei ist sein Inhalt (Staatsanleihen-Käufe ja, aber in vorab definierten Grenzen, zwingend ausgewogene Begründung der Anleihekäufe mit Berücksichtigung der Nebenwirkungen und Verriss des 2018er EZB-Urteils über die Legalität der Ankäufe) sachlich durchaus richtig und nachvollziehbar. Allerdings werfen die politischen, juristischen und wirtschaftlichen Zusammenhänge, in die sie gestellt werden, Fragen mit hohem Konfliktpotential auf. Diese wirken umso schwerer, als anzunehmen ist, dass sie den Richtern bei ihrem Urteilsspruch und insbesondere bei seiner Formulierung ( EuGH-Urteil 2018: „Methode schlechterdings nicht mehr vertretbar“) bewusst waren. Der Verfasser glaubt, dass dieses Urteil durchaus als Provokation gemeint ist. Die Frage muss und darf gestellt werden, ob dies die Aufgabe und das Verfahren eines Verfassungsgerichts ist.
Politisch und juristisch hat das Urteil jetzt die Frage zugespitzt, wer eigentlich für die Politik der EZB zuständig ist. Die EZB ist von ihren Statuten her unabhängig und gesetzlich nur vom EuGH und politisch nur vom Europäischen Parlament zu kontrollieren – also auf gar keinen Fall von einer nationalen Instanz. Das Bundesverfassungsgericht sieht das etwas anders; es sieht es als seine Pflicht an, „substantiierten Rügen eines „Ultra-vires-Handelns“ europäischer Organe nachzugehen, (dies) mit der vertraglich dem EuGH übertragenen Aufgabe zu koordinieren, die Verträge auszulegen und anzuwenden und dabei die Einheit und die Kohärenz des Unionsrecht zu bewahren“. Das Bundesverfassungsgericht koordiniert also mit dem EuGH die Verfolgung von Vertragsverletzungen des Unionsrechts. Dass solche Ansprüche natürlich von allen Europäischen Instanzen sofort scharf und präzise zurückgewiesen werden und damit die zwischenzeitlich möglicherweise bestehende interpretatorische Grauzone endgültig aufgehoben wird, ist klar. „Das letzte Wort zum Europäischen Recht wird immer in Luxemburg gesprochen. Nirgendwo sonst“ verlautbart Vera Jourova, Vizepräsidentin der EU-Kommission. Andere europäische Instanzen äußern sich ähnlich, nur der polnische Regierungschef Mateusz Morawiecki lobte dagegen das Urteil „als eines der wichtigsten der Geschichte der Europäischen Union“. Der eingetretene politische Schaden ist enorm; interessant wird sein, wie sich die Bundesregierung aus dieser“ Interpretations-Zwickmühle“ herauszieht. Dies wird europaweit sehr genau beobachtet werden und mit allgemeinen wolkigen pro Europa-Statements verglichen werden. Das Verfassungsgericht kann hierbei nur verlieren.
Jenseits dieser interpretatorischen Problematik hat das Verfassungsgericht die Bundesregierung, das Parlament und im Übrigen auch die Bundesbank noch in andere Verlegenheiten gebracht. Das Gericht fordert Regierung und Parlament auf, mögliche derzeitige und auch zukünftige Kompetenzüberschreitungen bei den Anleihe-Käufen zu unterbinden. Dazu sind beide Instanzen wegen der inkorporierten Unabhängigkeit der EZB nicht in der Lage, schon gar nicht bei einer Handlungsweise der EZB, die durch das EuGH-Urteil von 2018 ausdrücklich gebilligt wurde (was allerdings „methodisch schlechterdings nicht mehr vertretbar“ war).
Auch die Bundesbank wird in eine sehr missliche Lage gebracht. In seinem Urteil fordert das Verfassungsgericht von der EZB eine bessere Begründung der Ankaufspolitik, in der besonders auf nachteilige Nebenwirkungen wie Niedrigstzinsen für Sparer, Immobilienblasen und Zombi-Unternehmen eingegangen werden soll. Falls diese Begründung nicht innerhalb von drei Monaten vorliege, darf die Bundesbank laut Gericht am EZB-Anleihekauf-Programm nicht mehr teilnehmen. Das wäre zwar technisch möglich, politisch aber fatal. Die EZB wird dem Ansinnen des Gerichts voraussichtlich nicht nachkommen, um jegliche Rechtfertigungspflicht von vornherein zu verneinen. Diese Aufgabe wird bei der Bundesbank – als Teil des EZB-Systems – hängen bleiben, die damit dazu gezwungen wird, in wunderbaren Worten dem Gericht die EZB-Politik, mit der sie ebenfalls teilweise nicht einverstanden ist, zu erläutern. Auf dieses „literarische Kunstwerk“ dürfen wir alle gespannt sein, seine praktischen Auswirkungen dürften dabei aber unerheblich sein. Das Urteil hat so voraussichtlich keinerlei praktische Relevanz im Hinblick auf eine modifizierte EZB-Politik, es schwächt aber das Gewicht der wesentlichen deutschen Instanzen in der zukünftigen Integrationspolitik.
Das Gericht billigt in seinem Urteil die Vereinbarkeit des ersten Ankaufprogramms seit 2015 mit dem Verbot der Staatsfinanzierung. Dies ist zunächst sehr bemerkenswert, denn dies war der Hauptpunkt der Kläger – und dies hatte ja auch der EuGH in seinem 2018er Urteil festgestellt (welches das Verfassungsgericht für „nicht vertretbar“ hält). Das Verfassungsgericht hat dabei aber wichtige einzuhaltende Punkte formuliert, die für das 2015er Programm von der EZB aus eigenem Beschluss heraus auch eingehalten wurden, vom neu aufgelegten EUR 750 Mrd. Corona-Programm PEPP (Pandemic Emergency Purchase Programme) aber voraussichtlich nicht. Hierbei handelt es sich um die 1/3 Grenze, die ein Höchstlimit für den Anleiheankauf eines Staates setzt (maximal ein Drittel der ausstehenden Anleihen eines Staates darf aufgekauft werden). Weiter sollen die Ankäufe proportional zum Kapitalanteil eines Staates erfolgen, um kein einzelnes Land gezielt zu stützen. Schließlich dürfen nur Anleihen mit einem Investmentgrade-Rating gekauft werden. Diese Ankaufs-Rahmenbedingungen beruhten bisher nur auf internen Beschlüssen des EZB-Rates. Durch das Verfassungsgerichtsurteil haben sie nun eine rechtliche Qualität erhalten, die voraussichtlich durch die Handhabung des neuen PEPP-Programms sofort wieder gebrochen werden wird, was voraussehbar wieder eine neue Prozesswelle lostritt. Es stellt sich die Frage, was das Verfassungsgericht dann macht: Gibt es klein bei, weil die EZB-Politik inzwischen so gut erklärt worden ist (von der Bundesbank!) oder erlässt es wieder ein Urteil gegen eine EU-Institution, das politisch wiederum spektakulär und wiederum rechtlich nicht durchsetzbar ist.
So wie die grundsätzliche Eingrenzung der Ankaufsmaßnahmen richtig ist so ist auch die Forderung des Verfassungsgerichts nach einer umfassenden Begründung einer solchen Politik mit weitreichenden Auswirkungen richtig. Allerdings geht auch diese Forderung in ein rechtliches Nirwana. Sie wird von versierten Volkswirten innerhalb kurzer Zeit und rechtlich unangreifbar geliefert werden.
Leider kommen diese Überlegungen so zu dem Schluss, dass das Verfassungsgericht mit dem vorliegenden Urteil mit einer an sich richtigen Intention seine „Munition“ ohne konkretes Ergebnis auf absehbare Zeit „verschossen“ hat und dabei gleichzeitig erheblichen politischen Schaden verursachte. Als positiver Punkt sollte allerdings vermerkt werden, dass die aufgeworfenen Fragen durchaus nachhaltig politisch diskutiert werden müssen – und die übrigen Euroländer sich mit den deutschen Bedenken ernster als bisher auseinandersetzen sollten. Allerdings müssen sich viele deutsche Akteure, auch das Verfassungsgericht, in dieser Diskussion darüber im Klaren sein, dass die Ausgangslage hierbei nach Corona eine andere ist als vor Corona.
Dr. Peter Gloystein
Düsseldorf, 11. Mai 2020
